فرهنگ امروز: همزمان با سالگرد تأسیس شورای عالی انقلاب فرهنگی و با توجه به تذکر اخیر رهبری مبنی بر رفع موانع تحقق مصوبات شورا، پایگاه علمی تحلیلی گذار به بررسی موانع موجود بر سر راه اجرایی شدن مصوبات این نهاد فرهنگی کشور پرداخته است.
مقام معظم رهبری، حضرت آیت الله خامنه‌ای در تاریخ بیست و هفتم آبان‌ماه سال جاری، طی حکمی به بیان اولویت‌های کاری شورای عالی انقلاب فرهنگی پرداختند و مسیر راه این نهاد را در ۷ بند تعیین نمودند. طبق بند نخست این حکم، اولویت نخستین شورا در دوره جدید، پیگیری تحقق کامل مصوبات پیشین و رفع موانع اجرایی شدن آنها ترسیم شده است. در این بند چنین آمده که «با وجود تلاش‌های خوب شورا در پیگیری اولویت‌های ابلاغی در سال‌های گذشته، امروز اولویت اصلی شورا تحقق و اجرای سریع و کامل تصمیمات و مصوبات و پیگیری آنها تا حصول نتیجه کامل میباشد».
از این‌رو در این نوشتار به بررسی موانع حقوقی تحقق مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و راهکارهای خروج از وضعیت فعلی می‌پردازیم. موانع یاد شده عبارتند از:
الف) عدم تبیین جایگاه شورا در قانون اساسی و ساختار سیاسی
تأسیس حقوقی شورا در ابتدا بنابر حکم امام راحل صورت پذیرفت که از نظرگاه حقوق عمومی، ایشان در مقام بنیانگذار انقلاب اسلامی ایران بنابر اقتضائات جامعه انقلابی دارای این صلاحیت بودند تا نهادهای انقلابی مورد نیاز را با حکم خود تأسیس نمایند. از آنجا که در نظام حقوقی ایران، مجلس در رأس امور و سرمنشأ به حساب می‌آید، ایجاد نهادهای جدید (عمومی و دولتی) به یکی از دو شیوه‌ی ذیل امکان‌پذیر است:
۱- تصویب اساسنامه آن نهاد توسط مجلس؛
۲- تفویض اختیار تصویب از جانب مجلس به دولت[۱]
خارج از این دو روش ایجاد یک نهاد دولتی و یا عمومی از لحاظ حقوقی امکان‌پذیر نیست مگر اینکه در شرایط حساس ولی‌فقیه براساس حکم حکومتی اقدام به تأسیس نهادی نماید. تأسیس نهادهای حکومتی به حکم ولی‌فقیه عمده در زمان امام راحل و آن هم به علت فقدان نهادهای پاسخ‌گو در شرایط بحرانی پس از انقلاب صورت می‌پذیرفت؛ با این وجود تلاش نظام حقوقی ایران بر این امر تعلق گرفته است که حتی نهادهای موجود که حاصل از فرمان امام راحل بودند در قانون اساسی یا یک قانون موضوعه مصوب مجلس از لحاظ تأسیسی، مستند به حقوق موضوعه شوند. برای مثال هر چند «دادگاه ویژه روحانیت» به حکم امام (ره) تأسیس گردید اما بعدها در زمان تصویب قانون آیین دادرسی مدنی با درج ماده‌ای[۲] این نهاد نیز دارای تأسیس حقوق موضوعه گردید.
اما شورای عالی انقلاب فرهنگی از این فرایند تاکنون مستثنا بوده و هیچ قانونی به جایگاه حقوقی این نهاد ارزشمند فرهنگی کشور نپرداخته است.
شاید چنین ادعا شود که شورا دارای قدرت تصویب قانون میباشد اما این ادعا بنابر ادله زیر یک داعیه مردود است:
۱. قانون در اصطلاح حقوقی به مصوبات پارلمان و مجالس نمایندگی اطلاق می‌شود که پس از عبور از فرایند تصویب، تأیید، ابلاغ رسمی و درج در روزنامه رسمی به یک مصوبه حقوق موضوعه تبدیل می‌شود. در نتیجه در علم حقوق، مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی به علت فقدان سازوکار یاد شده یقیناً قانون محسوب نمی‌شود.
۲. هر چند گاهی از مصوبات شورا با عنوان «قانون» ( همانند قانون حجاب و عفاف) یاد می‌شود اما این شورا خود نیز عامدانه عموماً از عباراتی همانند «مصوبه»، «نظام‌نامه» «سند ملی» و بعضاً «ماد واحده» بهره می‌برد. به‌علاوه براساس اصول ۷۲ و ۸۵ قانون اساسی[۳]، تمامی مصوبات هیأت دولت و قوانین پارلمان می‌بایست برای اعلام عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی برای شورای نگهبان ارسال شوند، در حالیکه مصوبات شورا پس از تصویب اعضای آن، به مرحله پایانی و ابلاغ می‌رسد و شورای نگهبان بر مغایرت یا عدم مغایرت آن نظارت نمی‌کند.
در نتیجه مصوبات شورا در نظام حقوقی ما جایگاه قانون یا حتی مقررات اجرایی را به‌خود نگرفته است؛ در غیر اینصورت طبق روح کلی حاکم بر قانون اساسی، یقینا نظارت پسینی شورای نگهبان بر مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز تسری می‌یافت. با توجه به آنچه که گفته شد فرضیه «موازی و رقیب» بودن شورا و مجلس شورای اسلامی یک فرضیه غیرقابل قبول است.
شاید به‌نظر رسد که شورا مسئول سیاست‌گذاری‌های کلان فرهنگی کشور است و از این‌رو نهاد موازی مجمع تشخیص مصلحت نظام میباشد. در این مورد ذکر این نکته لازم است که طبق اصل ۱۱۰ قانون اساسی رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، اقدام به ابلاغ سیاست‌های کلان کشور تحت عنوان سیاست‌های کلی نظام می‌پردازد. این امر حتی در سیاست‌های مرتبط با عرصه فرهنگ نیز جریان دارد برای مثال در ابلاغ «سیاست‌های کلی ایجاد تحول در نظام آموزش و پرورش»، صرفاً به مشاوره رهبری معظم با مجمع تشخیص مصلحت اشاره شده و نامی از شورای عالی انقلاب فرهنگی به میان نیامده است؛ این در حالیست که آموزش و پرورش جزئی از حیطه صلاحیتی شورای عالی انقلاب فرهنگی را تشکیل می‌دهد.
با این تفاصیل نگارنده بر این عقیده است که یکی از مهم‌ترین دلایل اجرایی نشدن مصوبات، معین نبودن جایگاه این شورا در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران است. این مشکل به ضمانت اجرای تصمیمات شورا نیز سرایت می‌کند، که این مسأله در خلال مطالبی که در ادامه خواهد آمد به‌خوبی آشکار می‌گردد.
ب) فقدان ضمانت اجرا
اینکه رؤسای قوای سه‌گانه به عنوان اعضای اصلی شورا شناخته می‌شوند، در ابتدا متبادرکننده اهمیت جایگاه شورا در نظام سیاسی ایران است؛ اما وجود اشخاص حقوقی یاد شده دارای فلسفه دیگری نیز میباشد. وجود شخص رئیس جمهور در ترکیب اعضای شورا و ریاست او بر شورا مبتنی بر این اندیشه است که از آنجا که او شخص اول نظام اداری ـ اجرایی کشور بوده، در نتیجه ریاست او نیز ضمانت کننده اجرای مصوبات شورا در نظام اجرایی کشور میباشد. طبق همین فلسفه رئیس جمهور در سایر شوراهای عالی (جز چند مورد استثنایی همانند شورای عالی شوراهای شهر و روستا) دارای سمت ریاست شورا میباشد.
عملکرد بیست و شش ساله شورا مؤید این نکته است که وجود رئیس جمهور در این ترکیب عامل پرقدرتی برای اجرایی شدن مصوبات شورا به حساب نمی‌آید و حتی فراتر از این،گاهی گرایشات فکری ـ سیاسی مقامات اجرایی عضو شورا، مانع اجرایی شدن و صرفاً در مرحله تصویب ماندن مصوبات این شورا ارزیابی می‌گردد.
فقدان قانون حمایت‌کننده از مصوبات شورا موجب گردیده بخشی مهمی از مصوبات آن، فاقد ضمانت اجرا باشد. از این روست که گاهی برای اجرایی کردن مصوبات شورا یا جهت‌گیری‌های اخذ شده در سیاست‌ها و خط‌مشی‌های مصوب آن، نمایندگان مجلس راهی جز تقدیم طرح‌های قانونی برای تصویب قانون موضوعه نمی‌یابند. به عبارتی دیگر امروزه یکی از راهکارهای حامیان مصوبات شورا، تبدیل مطالبات شورا در قالب قوانین موضوعه مجلس شورای اسلامی میباشد.
از طرف دیگر عدم امکان نظارت بر مجریان مصوبات شورا، خود بر موانع اجرایی شدن آنها افزوده است. به عبارت دیگر مقامات و مجریان بدون ترس از مواخذه در مقابل مجلس یا محاکم قضایی/ اداری، و بدون اعتنا به مصوبات شورا و حتی در جهت خلاف آن گام می‌بردارند.
ج) ماهیت و فلسفه وجودی شورا
یکی از دلایلی که هم اکنون منجر به ایجاد ذهنیتی مبنی بر ناکارآمدی شورا در محقق ساختن مصوبات خود شده است، ماهیت کار شورا میباشد. شورا یک نهاد سیاست‌گذاری است و ماهیت عملکرد او جنبه ستادی دارد و نوعاً قصدی مبنی بر ورود شورا به عرصه اجرا وجود ندارد.
به عبارت دیگر آنچه که از شورا انتظار می‌رود اجرای مصوبات خود نیست بلکه نظارت بر محقق و اجرایی شدن مصوبات آن توسط نهادهای ذی‌صلاح اجرایی مطالبه به‌حقی است که از این نهاد سیاست‌گذار انتظار می‌رود. فقدان قدرت نظارت و پاسخ‌گیری پس از صدور حکم اخیر رهبری منجر گردیده تا شورا در اقدامی رو به جلو معاونتی را تحت عنوان «معاونت نظارت و راهبری مصوبات شورای عالی» راه‌اندازی نماید. طبق گفته معاون شورا، بابک نگاهداری، این معاونت به بررسی مصوبات ۲۶ ساله گذشته شورا می‌پردازد تا علل عدم موفقیت شورا در اجرایی کردن کامل برخی مصوباتش را رمزگشایی نماید.
این شورا در تارنمای رسمی خود، «اتخاذ تدبیر و سازوکارهای مختلف برای اجرایی شدن مصوبات شورا» و «برنامه‌ریزی و هماهنگی مناسب برای اجرایی کردن برنامه سالانه» را از اهم فعالیت‌های خود ارزیابی نموده است. به بیان روشن‌تر شورا نیز برنامه‌ریزی برای اجرایی شدن مناسب مصوبات را نیز همواره در دستور کار خود قرار داده و تلاش خود را در این زمینه مینماید.
د) نواقص عملکردی شورا
به نظر می‌رسد عواملی مرتبط با عملکرد شورا وجود دارد که منجر به تشدید ناکارآمدی مصوبات شورا در مرحله اجرایی شدن گردیده است. این عوامل به اختصار عبارتند از:
۱. ضعف در ارتباط‌گیری با نخبگان حوزوی و دانشگاهی: همواره یکی از ادعاهایی که علیه فرایند تصمیم‌سازی در شورا مطرح می‌گردد، مسأله عدم بهره‌مندی شورا از صاحب‌نظران علوم مختلف است. البته این ادعا غیرمنصفانه به نظر می‌رسد و دبیرخانه و کمیسیونهای تخصصی آن همواره از اساتید و صاحب‌نظران حوزه‌های مختلف دعوت به‌عمل می‌آورند. علاوه بر این شورا برای تقویت ارتباط خود با حوزه علمیه قم، «شورای تخصصی حوزوی» را تأسیس نموده است که حلقه واسط میان شورای عالی و حوزه قم به‌حساب می‌آید.
۲. انتقاد از ورود شورا به حوزه تقنین: یکی از عواملی که موجب ناکارآمدی تصمیمات شورا می‌شود و حتی مخالفت نخبگان دانشگاهی را به همراه داشته است، ورود شورا به حوزه تقنین میباشد.
۳. عدم اطلاع‌رسانی شایسته مصوبات شورا: برخلاف مصوبات مجلس و حتی مجمع تشخیص مصلحت که بصورت دقیق اطلاع‌رسانی می‌شوند، به مصوبات شورای عالی حتی در رسانه ملی، به اندازه یک سطر خبری هم پرداخته نمی‌شود. فقدان خبررسانی شایسته در مورد مصوبات، نحوه عملکرد و فرایند تصمیم‌سازی شورا از عواملی است که در صورت کارآمدسازی نه تنها برکاتی را برای جامعه به همراه خواهد داشت، یقیناً منجر به تقویت بعد اجرایی مصوبات شورا نیز می‌گردد.
براساس آنچه گفته شد امروزه اولویت نخست شورا می‌بایست در اجرایی کردن کامل مصوبات پیشین آن تعریف گردد و این مسأله محقق نخواهد شد مگر با تمهید و تعبیه ضمانت‌های اجرایی مناسب برای رعایت و عدم رعایت مصوبات شورا؛ به عبارت دیگر علاوه بر تأمین نیاز شورا در حوزه قوانین حمایت‌کننده از مصوبات این نهاد، امکان پاسخ‌گیری و مواخذه مجریان متخلف نیز موجب تقویت بعد اجرایی مصوبات این مقر فرماندهی فرهنگ کشور می‌گردد. مواخذه مجریان حتی با انتشار ساده تخلفات دستگاه‌های اداری و درگیر نمودن افکار عمومی در چرایی این امر قابل تحقق است. یکی از اقدامات ضروری در این راستا، تعیین جایگاه مصوبات شورا در نظام حقوقی کشور ارزیابی می‌گردد؛ تعیین اینکه مصوبات شورای عالی در حکم قانون عادی، فراتر یا مادون آن میباشد به اجرایی شدن مصوبات شورا کمک شایانی خواهد نمود.
علاوه بر این شورا نیز می‌بایست طبق حکم رهبری «به نام و عنوان خود» ملتزم بماند و نه تنها فرهنگ را مرکز ثقل رصدهای خود قرار دهد، بلکه از سیاست‌گذاری‌ها به سمت قانون‌گذاری‌های جزئی قدم برندارد. مجدداً نگارنده بر ایده انتشار و خبررسانی پویاتر مصوبات اصرار می‌ورزد و یکی از رازهای موفقیت شورا در تحقق مصوبات خود را در این امر ترسیم مینماید.
محمد صالح تسخیری، دانشجوی دکترای حقوق بین الملل
پی نوشت:
۱ ـ اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی: «... همچنین مجلس شورای اسلامی می تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیونهای ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است.»
۲ ـ قانون آئین دادرسی دادگاههاي عمومی و انقلاب (در امور مدنی )- ماده ۵۲۸: «دادسرا و دادگاه ویژه روحانیت که براساس دستور ولایت، رهبرکبیر انقلاب امام خمینی (ره) تشکیل گردیده طبق اصول پنجم ۵( و) پنجاه و هفتم (۵۷) قانون اساسی تا زمانی که رهبر معظم انقلاب اسلامی ادامه کار آن را مصلحت بدانند به جرائم اشخاص روحانی رسیدگی خواهد کردو پرداخت حقوق و مزایاي قضات وکارکنان آن تابع مقررات مربوط به قوه قضائیه میباشد»
۳ ـ اصل هفتاد و دوم: «مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل نود و ششم آمده بر عهده شورای نگهبان است».
منبع: پایگاه علمی تحلیلی گذار