فرهنگ امروز/ حمیدرضا یوسفی:
چرا دولت علی امینی و ادامه فعالیت آن در مقطع زمانی دهه ۱۳۴۰ از اهمیت زیادی برخوردار بود؟ برای پاسخ به این سوال ابتدا باید درباره چگونگی ساختار سیاسی دولت در دوره پهلوی صحبت کنیم و سپس به نقش علی امینی در مقام نخست‌وزیر که در اردیبهشت ۱۳۴۰ سکان دولت را در دست گرفت بپردازیم. جامعه‌شناسی سیاسی- تاریخی ایران در برخورد با ساختار سیاسی حکومت پهلوی یا به طور کلی منکر شکل‌گیری دولت ملی در هیات دودمان پهلوی است، یا دولت پهلوی را صرفا به منویات شخص شاه خلاصه می‌کند یا در سطح نظری‌تر برای فهم دولت پهلوی از مفاهیم کلی همچون استبداد شرقی، استبداد ایرانی، پاتریمونیالیسم، نئوپاتریمونیالیسم و... استفاده می‌کند. به جای پرداختن به چیستی و ماهیت دولت پهلوی برای استبدادی، پاتریمونیالیستی و... معرفی کردن آن، بررسی برخی کردارهای مشخص دولت پهلوی به دقت نشان می‌دهد که فرآیند شکل‌گیری دولت مدرن ملی ایران همزمان با روی کار آمدن دودمان پهلوی آغاز می‌شود و تقریبا پس از یک دهه، ما با دولتی مواجه می‌شویم که به گفته ماکس وبر «توانسته است پیروزمندانه ابزار اعمال خشونت فیزیکی مشروع در یک سرزمین مشخص را از آن خود کند.» در دی‌ماه ۱۳۰۴ هنگامی که رضاخان تاج پادشاهی را بر سر گذاشت، تشکیلات و سازمان مرکزی در ایران کوچک و ناقص بود و در بهترین شرایط از مراکز استان‌ها فراتر نمی‌رفت، اما رضاشاه توانست با ساخت یک سازمان نظامی واحد، نیروهای مرکزگریز را حذف و کنترل خود را بر تمامی نقاط سرزمینی ایران گسترش دهد و از سوی دیگر با ایجاد اتحاد با برخی نیروهای اجتماعی، پایه‌های حکومت خود را هرچه بیشتر مستحکم کند. ۵۳ سال بعد در دی‌ماه ۱۳۵۷ هنگامی که محمدرضا پهلوی ایران را برای همیشه ترک کرد، تشکیلات و سازمان دولت آن‌چنان گسترده و پیچیده شده بود که عملا نشانه‌های آن در تمامی سطوح جامعه به‌وضوح مشخص بود با این حال «اقتدارگرایی» دولت پهلوی؛ زوال دموکراسی سیاسی و منزوی شدن دولت تقریبا از تمام نیروهای اجتماعی‌اش، در نهایت منجر به سقوط حکومت پهلوی در زمستان ۵۷ شد.
از دولت‌گرایی پارلمانی دهه ۲۰ تا دولت‌گرایی اقتدارگرای دهه ۳۰
دولت‌گرایی اقتدارگرا، به تاسی از آرای نیکوس پولانزاس جامعه‌شناس یونانی به معنای شدت گرفتن کنترل دولتی همراه با زوال دموکراسی سیاسی است. دولت ملی در برهه‌های مختلف با توجه به مناسبات سرمایه و همچنین بحران‌های اقتصادی و سیاسی اشکال گوناگونی به خود می‌گیرد از شکل فاشیستی (دیکتاتوری خودکامه)، پارلمانی (دموکراسی نمایندگی) تا اقتدارگرایی. در واقع به بیان پولانزاس اقتدارگرایی شکل جدیدی از دولت ملی سرمایه‌داری است که اگرچه به معنای حذف کامل دموکراسی سیاسی یا دموکراسی نمایندگی نیست اما به معنای زوال دموکراسی سیاسی به نفع کنترل و بازیگری هرچه بیشتر دولت است. بنا بر مفهوم دولت‌گرایی اقتدارگرا، وقتی در ساحت دولت ملی از اقتدارگرایی صحبت به میان می‌آید، این به معنای «استبدادی» بودن ماهیت دولت یا گرایش پاتریمونیالیستی و نئوپاتریمونیالیستی دولت نیست بلکه دولت ملی که بیرون از نظم جهانی/وضعیت بین‌المللی قرار ندارد و در نسبت با مناسبات سرمایه تعریف می‌شود، ممکن است با توجه به وقوع بحران‌های اقتصادی و سیاسی اشکال مختلفی از جمله اقتدارگرایی به خود بگیرد. اگر از بررسی اشکال دولت پهلوی اول بگذریم که خود موضوع جداگانه‌ای است، دولت پهلوی دوم از سال ۱۳۲۰ تا پایان کار خود اشکال گوناگونی از دولت‌گرایی پارلمانی تا دولت‌گرایی اقتدارگرا با شدت‌های مختلف را تجربه کرده است. بازه زمانی شهریور ۱۳۲۰ تا سقوط دولت مصدق در مرداد ۳۲، به دلیل ضعف دربار که تاثیرگذاری خود در مجلس و دولت را از دست داده بود، ما با شکلی از دولت‌گرایی پارلمانی مواجه هستیم. در این دوره نیروهای اجتماعی و سیاسی عملا در مناسبات قدرت نقش بسزایی دارند و به نوعی یک موازنه میان نیروها برقرار است که پیش از این به واسطه تراکم‌یافتگی قدرت سیاسی در نهاد دربار، این موازنه به نفع دربار از میان رفته بود.
با سقوط دولت پهلوی اول بسیاری از نیروهای اجتماعی و سیاسی که پیش از این در دوره سلطنت رضاشاه حذف یا به حاشیه رفته بودند، بار دیگر برای کسب قدرت سیاسی در مجلس شورای ملی و دستیابی به دولت، دست به فعالیت زدند. مجلس شورای ملی به ویژه در دومین دهه دولت پهلوی اول تنها گوش به فرمان شخص رضاشاه بود و از خود هیچ عاملیتی نداشت از سوی دیگر نخست‌وزیر نیز بدون نظارت مجلس و تنها با خواست رضاشاه انتخاب می‌شد. حال با سقوط دولت پهلوی اول و عزل رضاشاه از مقام سلطنت، بار دیگر شرایط به نفع بازیگری نیروهای خارج از قدرت فراهم شد. حزب توده فعالیت خود را با محوریت برقراری عدالت اجتماعی آغاز کرد. در کنار فعالیت حزب توده، احزاب دیگر از جمله جبهه آزادی، حزب اراده ملی، حزب میهن، حزب ایران نیز دست به فعالیت زدند. در کنار سیاسیون، مذهبیون نیز که در دوره رضاشاه با سرکوب شدید مواجه شده بودند، با گشایش فضا وارد فعالیت شده و به فکر سروسامان دادن به ویژه به وضع مرجعیت افتادند. روزنامه‌ها یکی پس از دیگری انتشار خود را از سر گرفتند. حزب دموکرات ایران با تاکید بر اهمیت توسعه اجتماعی و اقتصادی به دستور نخست‌وزیر وقت احمد قوام تاسیس شد و نقش پایگاه اجتماعی دولت را ایفا می‌کرد. مجلس شورای ملی در انتخاب نخست‌وزیر و ترسیم خط مشی سیاسی کشور نقش پررنگی داشت و دربار امکان دخالت در تصمیم‌گیری‌های مجلس را نداشت. ملیون با تاکید بر اهمیت موضوع استقلال سیاسی ایران بر ملی شدن صنعت نفت- برخلاف خواست دربار- پافشاری می‌کردند و در نهایت نیز توانستند این خواست عمومی را نه فقط در مجلس مطرح بلکه در دولت نیز از طریق نخست‌وزیری محمد مصدق دنبال کنند.
در این دوره تکثرگرایی سیاسی مانع تجمیع قدرت در یک نهاد ویژه از جمله دربار و سازمان نظامی ارتش شد و وزن قدرت سیاسی دولت نسبت با کنشگری نیروهای اجتماعی و سیاسی تعیین می‌شد؛ به عبارت دیگر شکلی از دموکراسی سیاسی/نمایندگی در فضای اجتماعی ایران حاکم بود که امکان تغییر تناسب قوا در درونِ دولت را فراهم ساخته بود. با کودتای ۲۸ مرداد ۳۲ (ورود یک نیروی خارجی و تغییر در مناسبات قدرت) دولت مصدق سقوط کرد و قدرت سیاسی به یکباره در دربار متراکم شد. با حذف مصدق و نفوذ در دولت و برقراری آرامش نسبی سیاسی، دربار توانست فرآیند تثبیت قدرت خود را -که در بازه زمانی ۲۰ تا ۳۲ امکان آن را نداشت- آغاز کند. از یک سو به واسطه کمک‌های مالی امریکا و افزایش درآمدهای نفتی تا حدودی به درمان مشکلات اقتصادی پرداخت و از سوی دیگر فرصتی یافت تا بتواند پایه‌های قوه قهریه خود را محکم‌تر از پیش سازد. دو نیروی مهم سیاسی یعنی حزب توده و نهضت ملی ایران اولی سرکوب و دومی با حصر مصدق عملا غیرفعال شدند. سایر نیروهای سیاسی نیز به واسطه کنترل و نظارت شدید دربار به تدریج امکان فعالیت خود را از دست دادند، بسیاری از سیاسیون دستگیر و تعداد زیادی از نشریات توقیف شدند. دربار توانست با اتکا به ارتش و برقراری نظم اجتماعی و تغییر چیدمان نیروها در دولت و مجلس شورای ملی، به یگانه عامل تاثیرگذار در مناسبات قدرت در ایران تبدیل شود، به این ترتیب با تجمیع قدرت در نهاد دربار و دخالت‌گری مستقیم آن در مناسبات سیاسی و خنثی شدن نهادهای دموکراسی نمایندگی از احزاب و اتحادیه‌ها تا مجلس شورای ملی، دولت‌گرایی پارلمانی جای خود را به یک دولت‌گرایی اقتدارگرا می‌دهد که در آن تنها دربار عاملیت محوری دارد.
روی کار آمدن امینی و تقابل جبهه ملی با آن
هفت سال پس از کودتای ۲۸ مرداد ۳۲، در اواخر دهه ۳۰ حکومت پهلوی با تراکم مشکلات مختلف مواجه می‌شود. مشکلات اقتصادی و مالی و وضعیت نابسامان کشاورزی به دلیل خشکسالی و کمبود آب و مشکلات ارزی و تورم شدید و همچنین مشکلات اجتماعی و فساد اداری در کنار سرکوب شدید آزادی‌های سیاسی و دستکاری در انتخابات و دخالت مستقیم در تصمیم‌گیری‌های دولت، مشکلاتی که هرکدام می‌توانست برای حکومت پهلوی به یک بحران جدی تبدیل شود. در این میان روی کار آمدن کندی دموکرات در امریکا و تغییر سیاست دولت امریکا در مواجهه با حکومت‌های اقتدارگرا به بحران مضاعف برای حکومت پهلوی منجر شد. کندی با انتقاد از سیاست شاه که در آن هیچ تلاشی در جهت بهبود شرایط اقتصادی- اجتماعی و تامین آزادی‌های سیاسی موجود نداشت، خواستار اصلاحات حداکثری در ایران بود تا از این طریق از تهدید کمونیسم و وقوع انقلاب سرخ از پایین نیز جلوگیری کند. در این شرایط دربار که پیش از این کنترل حداکثری بر دولت داشت، از دخالت‌گری مستقیم در آن دست کشید. پس از کودتا علیه مصدق، نخست‌وزیر با نظر مستقیم شخص شاه برای تشکیل دولت بدون توجه به خواست نیروهای اجتماعی و سیاسی در درونِ جامعه و با تایید مجلس فرمایشی شورای ملی که اعضای آن خود از سوی دربار گزینش شده بودند انتخاب می‌شد؛ به استثنای زاهدی، علاء، اقبال و شریف‌امامی بدون تاثیرگذاری نیروهای اجتماعی و تنها با نظر شخص شاه انتخاب شدند. عقب‌نشینی دربار در آغاز دهه ۴۰ از نفوذ در دولت، امکان دستیابی نیروهای سیاسی بیرون از روابط دربار را فراهم ساخت. در این هنگام دو نیروی سیاسی که امکان بازیگری در صحنه سیاسی و برتری هژمونیک برای حضور در دولت را در اختیار داشتند، یکی جبهه ملی دوم بود و دیگری گروهی از سیاستمداران (جمعی از منفردین) به سرکردگی علی امینی. جبهه ملی دوم اگرچه پایگاه اجتماعی خوبی در میان مردم داشت اما فاقد یک برنامه منسجم برای انجام اصلاحات اجتماعی- اقتصادی در ایران بود، از سوی دیگر امینی فاقد یک پایگاه اجتماعی بود اما از امتیاز حمایت دولت کندی برخوردار بود. اگرچه این دو- جبهه ملی دوم و شخص علی امینی- هیچ یک به معنای واقعی مورد پسند دربار و انتخاب مناسبی برای شخص شاه نبودند، اما در نهایت گزینه امینی برای تشکیل دولت از سوی محمدرضا پهلوی انتخاب شد. علی امینی (۱۳۷۱-۱۲۸۴ش.) با تبار قاجاری خود که سابقه همکاری با قوام و مصدق را نیز در کارنامه سیاسی خود داشت و مورد تایید دولت کندی بود، گزینه مطلوبی برای دربار نبود اما در مقایسه با کارنامه جبهه ملی و میراث زنده مصدق و نزدیکی بعضی از سران جبهه ملی دوم به حزب توده و همچنین کینه ملیون از دودمان پهلوی در ماجرای کودتای ۲۸ مرداد، انتخاب امینی برای شخص شاه با توجه به این شرایط معقول‌تر به نظر می‌رسید.
دولت علی امینی بنا داشت با انجام اصلاحات اجتماعی- اقتصادی (اصلاحات ارضی، رفع فساد اداری و اقتصادی و توزیع عادلانه‌تر ثروت) در جهت تامین رفاه حداقلی به ویژه برای طبقات فرودست جامعه از وقوع ناآرامی‌های اجتماعی و در نهایت از شکل‌گیری یک بحران سیاسی در کشور جلوگیری کند. از سوی دیگر امینی همچون قوام و مصدق خود را وامدار میراث مشروطه می‌دانست که شاه در کشور تنها باید سلطنت کند و نه حکومت، بر همین اساس کوشید شاه را هرچه بیشتر در مرز سلطنت محصور کند و نقش سایر نهادهای سیاسی از جمله مجلس شورای ملی را در سیاستگذاری کشور پررنگ سازد. با روی کار آمدن امینی، آزادی نسبی به فعالیت احزاب سیاسی از جمله جبهه ملی دوم که به تازگی تاسیس شده بود داده شد. امینی که خود فاقد پایگاه اجتماعی در درون جامعه بود بنا داشت به واسطه حضور دوباره نیروهای سیاسی به ویژه ملیون از پایگاه اجتماعی آنها در برابر دربار استفاده کند. اجازه برگزاری میتینگ جلالیه در آغاز دهه ۴۰ به سران جبهه ملی دوم با همین هدف صورت گرفت، با این حال برگزاری میتینگ جلالیه که امینی آن را فرصتی برای نزدیکی به نیروهای ملی و همکاری با آنها می‌دانست، با سخنرانی شاپور بختیار درباره سیاست خارجی دولت امینی و روابط آن با دول غربی، پیمان دفاعی، نقش امینی در قرارداد کنسرسیوم و موضوع کودتا علیه دولت مصدق به تهدیدی بزرگ برای دولت امینی و سست شدن موضع او در برابر دربار انجامید. در ادامه درگیری دولت امینی با جبهه ملی در موضوع برگزاری انتخابات مجلس شورای ملی عمیق‌تر شد. امینی با شرط انحلال بیستمین مجلس شورای ملی و مجلس سنا به دلیل تقلب در فرآیند انتخابات و ورود مالکان بزرگ زمین‌دار به مجلس و فرمایشی بودن تصمیم‌گیری‌های آن، نخست‌وزیر شد و محمدرضا پهلوی در ۱۹ اردیبهشت ۱۳۴۰ سه روز پس از نخست‌وزیری امینی انحلال مجلسین را اعلام کرد. سران جبهه ملی دوم بر برگزاری انتخابات زودرس مجلسین توسط دولت تاکید داشتند و هرگونه گفت‌وگو با دولت امینی را منوط به برگزاری انتخابات می‌دانستند؛ چراکه مشروعیت دولت امینی را تنها با برگزاری انتخابات و تایید دولت توسط مجلس شورای ملی به رسمیت می‌شناختند. در مقابل امینی مخالف برگزاری انتخابات زودرس به دلیل سازوکار معیوب، دخالت و تقلب در فرآیند آن توسط مالکان زمین‌دار که در ارتباط با دربار قرار داشتند، بود. امینی برگزاری انتخابات مجلس بدون اصلاح قانون انتخابات را تکرار دوباره خطایی می‌دانست که انجام آن به زیان توده مردم خواهد بود. مخالفت امینی در برگزاری انتخابات مجلس منجر به تقابل جبهه ملی دوم در ادامه با هرگونه اقدام دولت امینی شد.
دولت علی امینی؛ فرصتی برای بازگشت به دولت‌گرایی پارلمانی
علی امینی که بنا داشت به واسطه میراث مشروطه، همچون قوام و مصدق اختیارات شاه را کاهش دهد و شاه را تنها در مرز سلطنت نه حکومت محصور کند، از یک سو به دلیل درگیری با دربار و نیروهای محافظ‌کار و از سوی دیگر مخالفت جبهه ملی دوم، به تدریج با مشکل روبه‌رو شد و در نهایت نیز به دلیل تضعیف موقعیت خود در برابر دربار در تیر ۱۳۴۱ استعفا داد. امینی خود از بزرگ مالکانی بود که در درونِ بلوک قدرت به جناح محافظه‌کار تعلق داشت اما خواستار اصلاحات گسترده اجتماعی- اقتصادی و گشایش فضای سیاسی در ایران بود. همین موضوع امینی را در تقابل با سایر گروه‌های محافظه‌کار سنتی و دربار که موقعیت خود را در خطر می‌دیدند، قرار داد و موجب نزدیکی امینی به برخی نیروهای سیاسی از جمله جبهه ملی شد. امینی فاقد یک پایگاه اجتماعی بود و نمی‌توانست بدون داشتن حمایت اجتماعی در مقابل بازیگری دربار ایستادگی کند. نزدیکی امینی به جبهه ملی با هدف شکل‌گیری یک ائتلاف غیررسمی و حضور چند تن از ملیون در دولت بود. به اعتقاد امینی وخامت وضعیت اقتصادی و تداوم شرایط فعلی، تنها به نفع موقعیت دربار و سقوط نه‌تنها دولت بلکه حذف تمامی نیروهای اجتماعی و سیاسی منجر خواهد شد. جبهه ملی دوم به عنوان مهم‌ترین اپوزیسیون رژیم پهلوی می‌توانست این پایگاه اجتماعی را برای دولت امینی مهیا سازد و امینی نیز در مقابل حاضر بود به جبهه ملی امتیازات مهمی بدهد و شرایط حضور آنها در عرصه عمومی را فراهم سازد. اما سران جبهه ملی دوم با پافشاری بر موضوع برگزاری انتخابات مجلس شورای ملی، به جای نزدیکی و ائتلاف با دولت امینی برای تقابل با دربار، موضع خود را در تقابل با دولت امینی قرار دادند و ناخواسته به برتری موقعیت دربار در برابر دولت امینی کمک کردند. جبهه ملی دوم در آغاز دهه ۴۰ نه تنها برنامه منسجمی برای حضور در دولت و انجام اصلاحات گسترده در کشور نداشت، بلکه از فرصت پیش آمده به واسطه دولت امینی نیز نتوانست به نفع نیروهای ملی و اپوزیسیون دربار استفاده کند و سپس با تهیه یک برنامه منسجم و همچنین توانمند شدن سیاسی، در ادامه جای دولت امینی را بگیرد.
ناتوانی جبهه ملی دوم در تشخیص تضاد میان دو بخش حکومت پهلوی دوم یعنی دربار و دولت به تثبیت دوباره اقتدارگرایی منجر شد. جبهه ملی دوم تضاد میان دربار و دولت را یک تضاد تصنعی می‌دانست و با همین ایده هرگونه حمایت از دولت امینی را یک خیانت سیاسی برای کارنامه نهضت ملی ایران در نظر می‌گرفت. امینی در نخستین دیدار خود با برخی از رهبران جبهه ملی دوم پس از انتصاب به عنوان نخست‌وزیر به رهبران این جبهه هشدار داد که اگر شاه بتواند کشتی او را غرق کند، سایر نیروهای اجتماعی و سیاسی از جمله جبهه ملی نیز با او غرق خواهند شد. امینی در مقام نماینده نیروی مترقی درون بلوک قدرت (آن‌طور که خلیل ملکی و بیژن جزنی اشاره می‌کنند) که خواستار تغییر در مناسبات سیاسی از درون دولت بود، در یک تلاقی تاریخی با توجه به امکان‌های موجود آغازگر مجموعه اصلاحاتی شد که اگر همراهی نیروهای اجتماعی را با خود داشت، می‌توانست بازیگری دربار و شخص شاه را برای همیشه در یک مرز مشخص عملکردی محدود سازد و از تداوم بحران و سرکوب نیروهای اجتماعی و سیاسی جلوگیری کند، در واقع دولت علی امینی امکانی برای بیرون آمدن از وضعیت اقتدارگرایی پس از کودتای ۲۸ مرداد ۳۲ و بازگشت دوباره به دولت‌گرایی پارلمانی بود که در آن دموکراسی سیاسی و تاثیرگذاری نهادهای نمایندگی مردمی به نفع بخش اقتدارگرای حکومت به حاشیه نرفته بودند.
روزنامه اعتماد