فرهنگ امروز/ محمد بحرینی: ناکارآمدی ها و مشکلات بخش های گوناگون اداره کشور تا چه اندازه مربوط به مدیران میانی و چه اندازه مربوط به خط مشی گذاری های کلان کشور است؟ پیرامون ریشه یابی این چالش و راه حل علم مدیریت با دکتر حسن دانایی فرد مدیر گروه مدیریت دولتی دانشگاه تربیت مدرس گفتگویی انجام دادیم که در ادامه میخوانید؛

*اخیراً اشاره ای به دانش اداره امور عمومی داشتید و از بی توجهی به این علم در ایران انتقاد نیز نمودید. این دانش چیست و کاربرد آن در چه زمینه هایی است؟

هر حکومتی برای کشورداری یک سطح حاکمان دارد که حکم می دهند و خط مشی های ملی را تعیین می کنند. این احکام اجرا نمی شود مگر این که یک دستگاه نظام اداری وجود داشته باشد تا بتواند در پیوند با بخش خصوصی این احکام را خوبی اجرا کند. در کشور ما هم دستگاهی که کشورداری می کند ۴ سطح دارد: سطح رهبری، سطح دولت به معنای سه قوه، سطح اداره امور عمومی یا مدیریت دولتی و سطح چهارم هم بخش خصوصی. به عبارت دیگر این چهار سطح با هم خط مشی وضع می کنند و اجرا می کنند. چرا می‌گویم با هم چون رهبری نظام نمی تواند خط مشی وضع کند اما با بخش اجرا خوب پیوند پیدا نکند. به همین دلیل رهبری ستادی تخصصی به نام مجمع تشخیص مصلحت نظام دارد و کمیته‌های تخصصی نیز در خود دفتر رهبری وجود دارد که سال ها در نظام اداری کار کرده اند بنابراین آن خط مشی های ملی که در کشور به آن سیاست‌های کلان گفته می‌شود از طریق رهبری و با مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام به سه قوه ابلاغ می‌کنند و سه قوه بر اساس آن باید خط مشی های عمومی را وضع کنند و برای اجرا به سطح سوم یعنی نظام اداری بدهند تا با کمک بخش خصوصی آن ها را اجرا کند.

یک دیدگاه این است که اگر خط‌مشی‌های ملی یا سیاست‌های کلان و همین طور سیاست‌های عمومی خوب و با کیفیت تنظیم شود، نظام اداری بی تردید آن ها را اجرا خواهد کرد. به همین دلیل در دنیا می گویند خط مشی های ملی را باید با کمک افراد پایین تر وضع کرد چون آن ها در اجرا نقش دارند. مثلاً حوزه آموزش، پژوهش، اقتصاد، توریسم، کشاورزی، صنعت، روابط بین الملل، فرهنگ و ... این ها همه قلمرو خط مشی و قلمرو سیاست هستند. این ها باید بر اساس سیاست‌های کلان عمل کنند اما متولی اجرای آن ها اداره امور عمومی و نظام اداری است. یعنی سازمان هایی که تحت نظر قوه مجریه، مجلس، قوه قضائیه و رهبری است. همه این ها متولی خط‌مشی‌های ملی کشور هستند.

حلقه پیوند بین مردم و حکومت همین نظام اداری است. اگر این خوب کار کند اعتماد مردم به حکومت هم بیشتر می شود

نگاه دومی هم وجود دارد و آن این است که اگر خط‌مشی‌ها خوب تنظیم شود اما نظام اداری خوب چیدمان نشود و به خوبی نیروهای انسانی در آن قرار نگیرد این سیاست‌ها به خوبی اجرا نمی‌شود. بنابراین طرفداران دیدگاه دوم می‌گویند کلید پیشرفت یا پسرفت کشور در دست همین سطح سوم است. ممکن است سیاست این باشد که قاچاق وارد نشود اما اگر گمرک کشور یا نیروی انتظامی خوب کار نکنند این هدف محقق نمی شود. هیچ حکومتی قبول ندارد که در زندانش مواد مخدر برود اما چرا می رود؟ چون آن نگهبان دم در خوب کار نمی‌کند. بنابراین اگر نگاه کنید حلقه پیوند بین مردم و حکومت همین نظام اداری است. اگر این خوب کار کند اعتماد مردم به حکومت هم بیشتر می شود.

در حوزه آکادمیک سطح اول و دوم که سطح مطالعات خط مشی است به عنوان یک رشته در دانشگاه وجود دارد. در بهترین دانشگاه های دنیا رشته ای به نام خط مشی گذاری عمومی (Public Policy Making) وجود دارد. این رشته را امروز در ایران داریم هم به صورت عمومی و هم به صورت تخصصی؛ مثلاً خط مشی گذاری فرهنگی، یا خط مشی گذاری در علم، محیط زیست، انرژی و غیره. برای سطح سوم هم یک رشته داریم تحت عنوان مدیریت دولتی یا رشته اداره امور عمومی (Public Administration). سطح سوم هم عهده دار بخش خصوصی است.

وودرو ویلسون می گوید اجرای قانون سخت تر از تدوین قانون است. ما قانون وضع می کنیم و خوب هم وضع می‌کنیم اما چرا اجرا نمی شود؟ پس به اداره (Administration) نیاز داریم تا بتواند قانون را در عمل اجرا کند

اما چرا این رشته به وجود آمد؟ بنیان گذار این رشته وودرو ویلسون بود که خودش رئیس جمهور آمریکا بود. به این نتیجه رسید که ما همیشه گرفتار قانون اساسی و این نوع چیزها هستیم اما چه عایدمان شده است؟ جمله ای دارد که می‌گوید اجرای قانون سخت تر از تدوین قانون است. ما قانون وضع می کنیم و خوب هم وضع می‌کنیم اما چرا اجرا نمی شود؟ پس به اداره (Administration) نیاز داریم تا بتواند قانون را در عمل اجرا کند. در این رشته درس هایی از سیاست هم وجود دارد و کسی که مدیریت دولتی می‌خواند باید سیاست و حکومت و نظریات آن ها را بشناسد. یک بخش از درس های آن هم تکنیک های مدیریتی است. باید بخش خصوصی، قانون تجارت و ... را هم بشناسد. پس با مجموعه این دانش ها فردی تربیت می شود که می‌خواهد در دولت و بخش اداری کار کند. کسی که وارد دولت می شود باید بفهمد دولت و کشور چیست. تصور نکند دولت یک بنگاه است بلکه این جا منفعت عامه مهم است نه پول شخصی. دولت مسئول این نیست که صرفاً زمینه را برای پولدار شدن افرادی آماده کند. دولت و مدیر دولتی مسئول مدیریت کل جامعه است. فرض کنید با راه اندازی چند کارخانه درست است که تعداد زیادی شغل ایجاد می‌شود و افراد زیادی از آن سود می برند اما در عین حال ممکن است موجب آلودگی هوای شهر شود. منفعت عامه این جا مطرح می شود که در نگاه اسلامی به آن مصلحت عامه می‌گوییم.

بنابراین این سه حوزه مطالعاتی در رشته مدیریت در دنیا رایج است. در ایران نیز اکثر دانشگاه ها رشته های مدیریت دولتی را دارند. اما نکته‌ای که وجود دارد این است که برخی تصور می کنند وقتی می گویند مدیریت دولتی یعنی می خواهیم دولت را بزرگ کنیم. خیر، ما می‌گوییم تا زمانی که حکومتی برپا است لاجرم اداره امور عمومی باید باشد و اگر اداره امور عمومی لازم است باید افراد متناسب با آن تربیت شوند. ممکن است یک انسان خوب در یک رشته مهندس باشد و در دولت بیاید اما خوب بودن او تضمین خوب کار انجام دادن نیست چون ممکن است دولت و مدیریت را به خوبی نشناسد. عجیب است که گاهی در سازمان های دولتی می بینیم فارغ التحصیلان مدیریت بازرگانی و صنعتی حضور دارند. این ها خوب است. ما به همه رشته‌ها نیاز داریم. اما این ها باید آموزش های لازم را دیده باشند. به همین دلیل مرکز آموزش مدیریت دولتی در سراسر کشور آمده است که اگر افرادی با رشته های مختلف وارد می شوند این آموزش ها را نیز ببینند تا دولت را بشناسند و بفهمند ریال به ریال پول دولت متعلق به همه مردم است و نمی‌توان در آن کارآفرینی کرد. یعنی به هرکس داد تا هر کاری برای خودش انجام دهد.

*تعریف این علم در یک جمله چیست؟

در نگاه عقلانیت ارزشی رسیدن به اهداف عمومی در پرتو ارزش‌های دموکراتیک مطرح می‌شود و تفاوت این جاست که نگاه عقلانیت ابزاری می گوید مدیریت منابع برای رسیدن به اهداف به طور کارآمدی یعنی کمترین هزینه محقق شود

علم اداره به علم برنامه ریزی برای تحقق اهداف عمومی اشاره دارد. به عبارت دیگر مدیریت امور برای رسیدن به اهداف عمومی. منتهی تعاریفی که تاکنون ارائه شده با توجه به نوع عقلانیتی که مبنا قرار گرفته انجام شده است. یعنی برخی این تعریف را بر مبنای عقلانیت ابزاری می دانند و برخی نیز بر مبنای عقلانیت ارزشی. کسانی که بر اساس عقلانیت ابزاری نگاه می کنند می گویند اداره امور عمومی یعنی مدیریت کارآمد هزینه ها و درآمدها برای تحقق اهداف. اما در نگاه عقلانیت ارزشی رسیدن به اهداف عمومی در پرتو ارزش‌های دموکراتیک مطرح می‌شود و تفاوت این جاست که نگاه اول می گوید مدیریت منابع برای رسیدن به اهداف به طور کارآمدی یعنی کمترین هزینه محقق شود.

مثالش این است که مثلاً یک تیم بیاید و شهرداری را در اختیار بگیرد و بر اساس درآمدهای موجود بخواهد کارها را انجام دهد. این مجموعه چون یک شرکت است تلاش می کند با حداقل هزینه این کارها را پیش ببرد. در نگاه عقلانیت ارزشی می گوید درست است که هزینه برای ما مهم است اما بودن مردم با ما مهم تر است. یعنی مردم خودشان شهردار انتخاب کنند و این شیوه ممکن است هزینه ها را بیشتر کند اما حس بودن مردم با مدیریت شهرداری مهم تر است. چون در نگاه اول مردم مشتری تلقی می‌شوند اما در نگاه دوم مردم شهروند یعنی صاحب کشور هستند.

در نگاه اول هر فرد مشتری است؛ می آید کالایش را می گیرد و می رود. در نگاه دوم شهروند بودن اهمیت دارد. در نگاه سوم مردم نه مشتری و نه شهروند تلقی می شوند بلکه بنده خدا (Servant of God) در نظر گرفته می شوند. بنده خدا برای مدیران دولتی مهم تر و برانگیزاننده تر است. چون ما می گوییم رضایت خداوند در پرتوی رضایت خلق است در نتیجه انجام کار بنده خدا برای ما خیلی اهمیت پیدا می‌کند. به هر صورت در نگاه دوم دموکراسی برای ما مهم تر می شود. برگزاری انتخابات ها از ریاست جمهوری تا مجلس و شوراها چقدر برای کشور هزینه دارد؟ خیلی زیاد. اگر رهبری بیاید و خودش مسئولین را تعیین کند چقدر هزینه ها کاهش پیدا می‌کند؟ اگر هزینه های برگزاری انتخابات، تبلیغات و غیره را به مردم بدهیم آیا مقرون به صرفه‌تر نیست؟ اما برای حکومت مهم تر این است که مردم در تصمیم گیری ها نقش داشته باشند و خودشان حاکم باشند.

بنابراین تعریف‌ها بر اساس نوع عقلانیتی است که ما داریم متفاوت اند. ما یک نگاه Generic به مدیریت داریم به این معنا که بگویم مدیریت، مدیریت است چه مدیریت خصوصی و چه بخش دولتی تفاوتی نمی کند. در این نگاه هدف مدیریت سود است و ارزش مهم آن کارایی است. یعنی من می خواهم با کمترین هزینه پولدار شوم. در نگاه دوم چیزی که مهم است دموکوسی است و می گوید من می خواهم به هدفم برسم اما با حضور مردم. مثل کسی که می گوید می خواهم پولدار شوم اما مال حرام نمی خورم بنابراین ممکن است کندتر پولدار شود. اما کسی ممکن است بگوید من می خواهم به هر قیمتی پولدار شوم. خود ثروتمند شدن برای او ارزش است و به دیگران فکر نمی‌کند. در کشور ما رفاه مردم برای ما مهم است اما نه از طریق مخدوش کردن ارزش های دینی.

یک نگاه را ما در ایران مطرح کردیم تحت عنوان اداره امور عمومی اسلامی که جلوه‌های آن از انقلاب تا امروز وجود داشته است. اوج اداره امور عمومی به روش اسلامی در این تفکر بود که کار هیچ بنده خدایی در نظام اداری نباید زمین بماند. یعنی ابر و باد و مه و خورشید و فلک در کارند تا کار یک بنده خدا را انجام دهند. تفاوت نگاه اسلامی به سایر دیدگاه ها این است که نظام اداری نه تنها خدمات مادی می دهد بلکه بایستی بسترسازی کند تا شهروندان رشد کنند. امام خمینی این گونه حکومت اسلامی را پایه گذاری کرد که نه تنها دنیا را بلکه آخرت مردم را هم کمک کنند. در غیر این صورت تفاوتی با حکومت های دیگر نخواهد داشت. حکومتی اسلامی آمد تا روابط بین مردم و خدا یعنی رجعت آن ها دقیق تر و بهتر و عالمانه تر رقم بخورد. حکومت اسلامی آمد تا کاری کند که پولی که در جیب من است با جیب شما خیلی تفاوت نداشته باشد. اوجش می شود این. در کشور اسلامی محال است فقیر وجود داشته باشد چون هر بنده خدا فکر می‌کند مأمور است برای کاری که خدا به او محول کرده است نه این که فقط آمده تا جیب خودش و خانواده خود را پر کند. این بحث در دو مقاله در مجله اسلام و مدیریت همچنین در جلد دوم کتاب نهضت های مدیریتی در بخش دولتی که انتشارات سمت آن را منتشر کرده است آمده است.

*وضعیت این رشته در ایران به چه صورت است؟

رشته اداره امور عمومی از قبل از انقلاب در ایران بوده است. یعنی زمانی که دانشکده حقوق و علوم اداری دانشگاه تهران بوده است تعدادی را به ویژه از ارتش فرستادند تا علوم اداری بخوانند. از جمله دکتر الوانی که پدر علم مدیریت دولتی در ایران است.

*این نکته ای که می فرمایید مربوط به رشته مدیریت دولتی است یا رشته مدیریت امور عمومی؟

واژه ای داریم تحت عنوان Public Administration که در ایران تحت عنوان مدیریت دولتی ترجمه شده است یعنی مدیریت امور دولت. از واژه مدیریت دولتی وقتی استفاده می کنیم به نظر می رسد مدیریتی که به سبک دولتی انجام شود مد نظر است و نوعی بدبینی ایجاد می‌کند. تعبیر دقیق تر اداره امور عمومی است چون واژه مدیریت بیشتر در بخش خصوصی استفاده می شود.

*پس ما این رشته را در کشور داریم اما به دلیل ترجمه اشتباه سوء تفاهم ایجاد شده است.

بله سوء تفاهم ایجاد شده است که این رشته مدیریت دولتی است اما به طور دقیق منظور آن اداره امور عمومی است. نیروهای خوبی در آن تربیت می شود که دولت باید از آن ها استفاده کنند. این رشته را داریم اما بدبینی و فهم اشتباه در مسئولین وجود دارد. Public  یعنی عمومی مثلاً شهرداری Public است اما دولتی نیست. به همین خاطر گاهی به این سازمان ها Governmental Organization گفته می شود.

*با توجه به این که فرمودید در این علم رشته سیاست و مدیریت ترکیب می شود به نظر می رسد که سطح ورود این علم به سطح استراتژیک منتقل می شود و دیگر سطح کار آن عملیاتی و تاکتیکی نخواهد بود.

Public Administration یک علمی است که به کمک آن امور جاری حکومت انجام می‌شود.

*این می‌شود سطح عملیاتی.

 بله اما این که عرض کردم گاهی وقت ها در برخی کشورها میزان دخالت دولت زیاد است در این موارد کاملاً عملیاتی می‌شود. اما در جایی که دولت ها Policy وضع می‌کنند Public Administration خودش اجرا نمی‌کند بلکه برون سپاری (Outsource) می کند. مثلاً یک اداره کل راه و ترابری در استان بوشهر خودش که جاده نمی سازد. مناقصه برگزار می کند، پیمانکار کار را می گیرد و جاده را می سازد. یعنی از راه دور راهبری (Governance) می کند. بنابراین می گوییم اداره امور عمومی به عنوان راهبری. این مسأله بسته به درجه دخالت دولت است. در دولت هایی که دخالت زیاد است بروکراسی عملیاتیِ کامل می‌شود. اما در کشور هایی که اداره امور عمومی نماینده دولت است برای اجرای Policy اما خودش Policy را برای اجرا راهبری می‌کند، یعنی برنامه ریزی برای اجرا و نظارت بر آن ها، دولت عملکرد خودش را از مدیر دولتی و اداره امور عمومی اخذ می‌کند.

چرا در برخی از کشورها کمتر می شنویم که مسئولی به جرم اختلاس یا فساد دستگیر شود؟ چون  Public Administration یک سیستمی طراحی کرده است که هر شهروند یک شناسنامه دارد. می فهمند کجا کار می کنند، چقدر حقوق در ماه می گیرد. تمامی اطلاعاتش باید وارد آن حساب شود و نمی تواند پول نقد بگیرد. بانک تا یک سقف مشخصی پول نقد می‌تواند بدهد و آن هم مشخص است. نمی‌تواند آن را به جای دیگری ببرد. پس هر شهروند یک شناسه دارد که با آن شناسایی می شود. این سیستم جا به جا شدن سکه ها را هم رصد می‌کند. بنابراین نمی توان به جای پول از سکه استفاده کرد.

یادمان باشد اعتماد خوب است، اما کنترل بهتر است. چون انسان وسوسه می شود. خوب ترین انسان ها هم در شرایطی وسوسه می شوند. شرایط خاصی هم وجود دارد که سیستم را دور بزند اما خیلی سخت است و امکان فساد را بسیار پایین می آورد. اگر ما بتوانیم چنین سیستمی در کشور داشته باشیم، مصداق حل یک شبه مسئله و بی معنا ساختن خیلی از مسائل دیگر است. یک نکته دیگر در این سیستم وجود دارد که هر کسی یک شماره ملی دارد و دیگر برای انتقال مشخصات و اطلاعات خود نیاز به ارائه کپی مدارک نیست. شما تصور کنید در کشور ما در روز چقدر پول کپی می دهیم؟ با این سیستم دیگر نیاز نیست که پول کپی پرداخت کنیم. اگر کل مبلغی که در یک روز برای کپی پرداخت می‌کنیم را برای طراحی این سیستم کنار بگذاریم می‌توانیم این سیستم را طراحی کنیم. بروکراسی آمده تا به انجام کارها کمک کند اما ما از آن بد استفاده می کنیم و آن را بدنام کرده ایم.

مهر