به گزارش فرهنگ امروز به نقل از فرهیختگان آنلاین:محمد حسن نجفی خواه، معاون علمی، فرهنگی و اجتماعی سازمان برنامه و بودجه: 

اصلاح نظام حکمرانی و اداره علم و فناوری به‌ویژه دانشگاه که مهم‌ترین نهاد علم و فناوری کشور محسوب می‌شود یکی از مهم‌ترین محورهای قانون برنامه هفتم توسعه است. در کنار آن محورهای مهمی نظیر مسئله آمایش سرزمینی، آمایش نظام آموزش عالی و مسئله نظام تأمین مالی جزء مسائل مهمی‌اند که در قانون برنامه ناظر به ماشین علم و فناوری در کشور، پیش‌بینی شده است. به نظر می‌رسد با توجه به تاریخ علم و فناوری کشور که از سال 1313 با قانون تأسیس دانشگاه تهران، فرایندی 90 ساله را طی کرده، امروز نیازمند بازسازی در نظام حکمرانی علم و فناوری هستیم.
موضوع بعدی بحث استقلال دانشگاه‌ها در نظام حکمرانی و اداری است. در این زمینه حداقل چهار بعد داریم و می‌توان این مسئله را از بعد استقلال سازمانی، استقلال مالی، استقلال در حوزه کارکنان و استقلال آکادمیک بررسی کرد و می‌توان گفت در هر چهار بعد نیز ما با چالش مواجهیم. در زمینه استقلال سازمانی با چالش‌هایی از جمله فرایند انتخاب مدیران دانشگاه‌ها، معیار انتخاب مدیر دانشگاه‌ها، عزل و قبول استعفای آن‌ها، مدت تصدی آن‌ها، نحوه انتخاب اعضای برون‌سازمانی نهادهای حکمرانی دانشگاه‌ها مانند هئیت‌های امنا، صلاحیت تصمیم‌گیری درمورد ساختار دانشگاه‌ها، صلاحیت ایجاد و خلق شخصیت حقوقی و بنگاه چه به‌صورت مؤسسات حقوقی و چه به‌صورت مؤسسات واسطه برای خلق ثروت از دانش و ذهن مواجهیم.
در بعد استقلال مالی که تمرکز من نیز روی آن خواهد بود، مسئله استفاده از منابع عمومی و چگونگی استفاده دانشگاه از آن، اخذ تسهیلات، تملک اموال غیرمنقول و تعیین قیمت خدمات ارائه‌شده مانند شهریه مطرح است. همچنین درمورد استقلال کارکنان نیز مسائلی مطرح است که از جمله آن می‌توان به انتخاب همکاران هیئت‌علمی و غیرهیئت‌علمی، تأیید میزان حقوق و مزایای آن‌ها و صلاحیت تصمیم‌گیری درمورد اعضای هیئت‌علمی و غیرهیئت‌علمی اشاره کرد. از مسائل پیرامون استقلال آکادمیک می‌توان به توانایی تصمیم‌گیری درخصوص تعداد دانشگاه، انتخاب دانشجویان، تعریف برنامه‌های آموزشی و تبیین برنامه‌های تحصیلی اشاره کرد که جزء ابعاد نظام دانشگاه‌ها محسوب می‌شود.
با مرور این مسائل، صاحب‌نظران در این حوزه متوجه خواهند شد که کاستی‌های اساسی در حوزه علم و فناوری داریم که باید روی همه این ابعاد کار کرد. چه وزارت علوم و چه دیگر مجموعه‌ها در همه این ابعاد مقصر هستند. حتی خود وزارتخانه نیز گاهی مسئله استقلال دانشگاهی را رعایت نمی‌کند. بنده زمانی دبیر هیئت‌امنای دانشگاه‌های علوم پزشکی بودم و یک اصلاح آیین‌نامه‌ای را زمانی که دکتر هاشمی وزیر بهداشت بود، اعلام کردم و او نیز عنوان کرده بود که این اصلاح آیین‌نامه، بی‌انضباطی درست می‌کند. این اصلاح هم آن بود که آیین‌نامه مالی دانشگاه را در آن برهه که کرونا بود، می‌خواستیم اصلاح کنیم. یعنی می‌خواستیم کاری کنیم که دانشگاه‌ها بتوانند تا 30 درصد در برنامه‌ها و فصول بودجه‌شان، جابه‌جایی داشته باشند. در آیین‌نامه‌ها این میزان 15 درصد بود و وزیر بهداشت وقت تعجب و عنوان می‌کرد که ما نباید دنبال این مسئله باشیم! این مسئله باعث شد تا قوانین عمومی کشور را نیز نشان وزیر وقت دهیم؛ چراکه قوانین عمومی کشور در حوزه دستگاه‌ها جابه‌جایی اعتبار بین برنامه‌ها و فصول را تا 30 درصد مجاز کرده بود، اما وزارت بهداشت در آیین‌نامه مصوب هیئت‌امنا این میزان را 15 درصد عنوان کرده است. البته از این دست، مسائل زیادی را شاهد هستیم. برای مثال اگر آیین‌نامه معاملاتی دانشگاه‌ها را با قانون برگزاری مناقصات مقایسه کنیم، می‌بینیم که گاهی اوقات مشکلات آیین‌نامه بیشتر است. اما به‌صورت خلاصه قصد دارم نکاتی را در موضوع استقلال مالی دانشگاه‌ها عرض کنم.
به‌صورت خاص می‌خواهم درباره استقلال مالی دانشگاه‌ها نکاتی را مطرح کنم. در این زمینه حداقل در 4 بعد می‌توان صحبت کرد؛ یکی بحث استقلال در حوزه اموال، دیگری استقلال در حوزه بودجه، سومین مسئله درباره استقلال در حوزه امور مربوط به نیروی انسانی و مسائل مالی آن‌ها و در نهایت هم استقلال در حوزه معاملات است. در اینجا باید دستگاه‌ها یا واحدهایی را که اداره می‌کنیم در یک طیف قرار دهیم که یک سر طیف را دولتی‌ترین شکل اداره یک واحد و سر دیگر طیف را غیردولتی‌ترین اداره یک واحد در نظر بگیریم. اگر این‌گونه نگاه کنیم، باید عنوان کرد که دولتی‌ترین شکل اداره یک واحد تشکیل دستگاه بودجه‌ای آن است. یک گام جلوتر مربوط به دستگاه دارای اختیار یا دستگاه مستقل است و یک درجه بالاتر دستگاه‌هایی که دارای شخصیت‌های حقوقی مانند شرکت‌ها هستند و در آخر طیف نیز واحدهای خصوصی قرار دارند.

شخصیت حقوقی دانشگاه‌ها متولد نشده است
به‌عنوان کارشناس این حوزه اگر بخواهم بگویم امروز دانشگاه‌ها در چه وضعیتی هستند، باید عنوان کرد که در ماده 10 قانون تشکیل و وظایف وزارت علوم صراحتاً گفته شده که دانشگاه دارای شخصیت حقوقی مستقل است. یا در ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه هم این مسئله را مدنظر قرار گرفته است، اما در عمل می‌بینیم که دانشگاه‌ها با مختصر اختیاراتی روبه‌رو هستند که نمی‌توان آن‌ها را در طبقه‌بندی واحدهای مستقل یا واحدهای دارای شخصیت حقوقی قلمداد کرد. یعنی علی‌رغم اینکه در قانون صراحتاً عنوان شده که دانشگاه دارای شخصیت حقوقی است، اما به دلایلی که توضیح می‌دهم شخصیت حقوقی دانشگاه‌ها عملاً متولد نشده است.
اولین نکته در بحث اموال دانشگاه است، یعنی اموال آن‌ها بر اساس قانون متعلق به دولت بوده که در اختیار دانشگاه‌ها قرار گرفته است. حتی در سند مالکیت اموال نیز نوشته شده که بهره‌بردار اموال مثلاً دانشگاه تهران یا شهید بهشتی است. طبق قانون محاسبات عمومی و ماده 62 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، اگر بخواهیم مالی را بفروشیم، باید مصوبه دولت را بگیریم و اگر بخواهیم رهن و اجاره دهیم، باز هم باید مصوبه دولت را داشته باشیم؛ عملاً این کار پیچیدگی‌هایی دارد که خیلی مواقع اصلاً از انجام آن پشیمان می‌شویم. همچنین اگر این مال را بفروشیم، پول آن به حساب درآمد عمومی می‌رود؛ از طرف دیگر خزانه‌داری کل کشور نیز از این حساب ابتدا حقوق‌ها را پرداخت می‌کند و در نهایت اگر پولی باقی ماند با التماس و خواهش ممکن است درصدی از پول که بخشی از آن را خودمان به این حساب واریز کردیم، به دانشگاه تعلق بگیرد. سال گذشته دانشگاه تهران خوابگاهی را به قیمت نزدیک به هزار و 200 میلیارد تومان فروخته بود ولی به سختی توانستیم این پول را از کام منابع عمومی بیرون بکشیم و بتوانیم آن را به دانشگاه اختصاص دهیم. البته خود دانشگاه در مدیریت آن پول مناسب عمل نکرد.

محو استقلال دانشگاه‌ها با یک حرکت دیوان عدالت اداری
بنده در این سال‌ها به‌عنوان طرفدار استقلال دانشگاه‌ها همیشه در جریان قوانین این حوزه بوده‌ام و طی این سال‌ها از طریق نظریه معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری موفق شدیم این مسئله را نهایی کنیم تا اگر کسی اموالی را به دانشگاه اهدا کرده یا دانشگاه از محل درآمدهای اختصاصی اموالی را به دست آورد، بتوان سند آن را به نام دانشگاه کرد. برای این کار هم با سازمان ثبت اسناد نیز هماهنگ کردیم و تعدادی از اموال به نام خود دانشگاه‌ها شد. با این حال دیوان عدالت اداری محبت کرده در سال گذشته رایی را صادر و اعلام کرد که تمام این اموال، اموال دولت بوده و سند آن‌ها هم باید اصلاح شود. یعنی در بعد استقلال اموال این موضوع کاملاً محو شده است، درحالی‌که شخصیت حقوقی که می‌خواهد عملی را انجام دهد، اولین مؤلفه‌ای که باید داشته باشد، آن است که بتواند اموالی را در اختیار داشته باشد و طبیعتا وقتی این مسئله محقق نشود، بعد مهمی از شخصیت حقوقی‌اش تضعیف می‌شود.

دانشگاه‌ها مانند ثبت احوال اداره می‌شوند
از نظر معاملات نیز درست است که دانشگاه آیین‌نامه مالی – معاملاتی دارد، اما معامله‌ای که دانشگاه انجام می‌دهد برای دولت است. یعنی با توجه به رأی دیوان عدالت اداری و همچنین اموالی که از بودجه عمومی خریداری می‌کند هم متعلق به دولت است. اگر هم دانشگاه بدهکار شود، بدهی آن بدهی دولت محسوب خواهد شد پس به لحاظ معاملات نیز دانشگاه دارای استقلال نیست. شما اگر شرکتی را تأسیس کنید ویژگی آن این است که دارایی شما از دارایی شرکت جدا می‌شود. یعنی اگر ساختمانی داشته باشید و آن را به عنوان آورده خودتان به نام شرکت کنید، از آن پس آن ساختمان دارایی شما نخواهد بود بلکه بخشی از سهام آن شرکت محسوب شده و ساختمان متعلق به شرکت می‌شود و خودتان که مالک شرکت هستید اگر بخواهید پولی را به شرکت دهید، تنها چند مسیر قانونی برای آن وجود دارد. یعنی یا باید آن را به شکل افزایش سرمایه تزریق کنید یا این مبلغ را قرض دهید یا خرید خدمت کنید و یا دارایی جاری شرکت شود، یعنی درمجموع 4 بعد بیشتر نمی‌توان بحث تزریق پول را دنبال کرد. بنابراین بعد دیگر که استقلال بودجه‌ای است هم وجود ندارد. متأسفانه امروز دانشگاه‌ها مانند ثبت احوال اداره می‌شوند؛ چراکه ما یک اعتباری در جدول هفت قانون بودجه در نظر می‌گیریم و این هم اگر منابع آن محقق شد، به دانشگاه‌ها تخصیص می‌دهیم و اگر هم محقق نشد، عذرخواهی می‌کنیم؛ البته نیازی هم به عذرخواهی ندارد؛ چراکه منابع دولت محقق نشده و ما هم نتوانستیم آن را تخصیص دهیم. این وضعیت نشان می‌دهد که رابطه دولت با دانشگاه، رابطه بودجه‌ای است؛ اما اگر رابطه، رابطه بودجه‌ای نبود، عملاً رابطه ما با دانشگاه‌ها رابطه قراردادی می‌شد.

دانشگاه‌ها امکان ثبت طلب از دولت را ندارند
رابطه دستگاه بودجه‌ای با دولت رابطه پایشی و سلسله‌مراتبی است و به لحاظ روابط قانونی نیز رابطه دستور با کارمند است، یعنی دولت دستور می‌دهد، پول هم می‌دهد و شما باید آن را اجرا کنید، اما رابطه دستگاه مستقل که دارای شخصیت حقوقی است، رابطه قرارداد با قرارداد است، یعنی در آن عنوان می‌شود که دیگر بودجه نمی‌دهیم، بلکه محصول خریداری می‌کنیم. این همان رابطه‌ای است که اگر شما شرکتی را تأسیس کنید، با شرکت برقرار می‌کنید. طبیعتا اگر این اتفاق افتاد و رابطه قراردادی می‌شد اگر در ازای دریافت خدمت یا کالا که در قرارداد ذکر شده، پولی نپردازیم، طرف قرارداد از ما طلبکار می‌شود. درحالی‌که امروز دانشگاه اصلاً امکان ثبت طلب از دولت را ندارد و اصلاً این کار برای دانشگاه ممکن نیست. درحالی‌که بخش‌هایی که دارای شخصیت حقوقی هستند، توانایی این کار را دارند. برای مثال بانک ملی که صد در صد دولتی است اگر به دولت وام دهد، در صورت‌های مالی خود ذکر می‌کند که دولت به آن بدهکار است و دولت هم باید آن را بپردازد، یا سازمان تأمین اجتماعی اگر با سفارش ما کسانی را بیمه کند، برای ما طلب ثبت می‌کند.
با این حال اگر ما به دانشگاه‌ها فشار بیاوریم که افزایش ظرفیت داشته و دانشجوی بیشتری بگیرد، دانشگاه نمی‌تواند آن را به‌عنوان طلب ثبت کند و از همین بودجه و اعتباراتی که برای شما در نظر گرفته شده باید هزینه کند. تازه در قانون نیز تعهد مازاد بر اعتبار جرم محسوب می‌شود؛ یعنی دانشگاه‌ها باید بر اساس همین اعتباری که دارند، سفارش‌هایی که دولت می‌دهد را انجام دهند و شاید این مسئله نتیجه‌اش آن شود که کیفیت کاهش پیدا کند. بنابراین دانشگاه در وضعیت فعلی از نظر اموال استقلال ندارد، همچنین در بعد بودجه‌ای هم استقلال ندارد. یعنی در همان جدول شماره هفتی که سازمان امور مالیاتی قرار دارد، دانشگاه تهران نیز وجود دارد و هیچ فرقی با یکدیگر ندارند. دانشگاه از نظر معاملات نیز استقلال ندارد. همچنین از نظر نیروی انسانی نیز کارمند دانشگاه، کارمند دولت است، البته اجازه داده شده که کارکنان دانشگاه یا اعضای هیئت‌علمی تابع مقررات استخدامی خاص باشند، اما باید این را هم مدنظر قرار داد که بسیاری از دستگاه‌ها هم دارای مقررات استخدامی خاص هستند. به همین دلیل مقررات خاص استخدامی دانشگاه‌ها به معنی آن نیست که دانشگاه را به‌عنوان یک واحد مستقل در نظر بگیریم. از این رو وقتی مسئله ماموریت کارمند و انتقال کارمند مطرح می‌شود و از آنجایی که آن‌ها کارمند دولت هستند، شرایط متفاوت می‌شود. یعنی اعضای هیئت‌علمی و کارمندان در زمره طیف‌های پرجمعیت کارکنان دولت قرار می‌گیرند. نگاه کنید ما یک میلیون نفر معلم، 700 هزار نفر پرستار و 600 هزار نفر نیروهای مسلح داریم و دقیقاً همان برخوردی که با آن‌ها می‌شود نیز با کارکنان و اعضای هیئت‌علمی دولت می‌شود. یعنی به دانشگاه‌ها عنوان می‌شود که باید مجوز استخدام داشته و قبل از اینکه نیرویی را به کار بگیرند، تأمین مالی آن‌ها از سوی سازمان برنامه‌وبودجه تأمین مالی صورت گرفته باشد و دیگر محدودیت‌هایی که همه شما با آن آشنا هستید را در این حوزه شاهد هستیم.

نخواستیم هویت دانشگاه را به رسمیت بشناسیم
علت تمام این موارد این است که ما نخواستیم هویت دانشگاه را به آن صورتی که ماده ده قانون تشکیل وزارت علوم مشخص کرده؛ به رسمیت بشناسیم و به دانشگاه یک شخصیت حقوقی اعطا کنیم. من با بخش‌های مختلفی مانند شورای انقلاب فرهنگی و فرهنگستان صحبت کرده و حتی محمدرضا عارف، معاون اول رئیس‌جمهور و شخص رئیس‌جمهور به این مسئله اعتقاد دارند و قانون برنامه هفتم نیز آن را محور قرار داده، به همین دلیل به نظر می‌رسد که امروز شرایطی فراهم است که بتوانیم استقلال دانشگاه را به لحاظ هویت مالی و عمومی تأمین و قوانین آن را اصلاح کنیم. پیشنهادم نیز آن است که دانشگاه‌ها روی این مسئله که اجزای بسیار مفصلی هم دارد، کار کنند.
همین امروز در قانون برنامه هفتم دوباره درباره قوانین و مقررات دانشگاه‌ها تعرضاتی صورت گرفته و ما این تعرضات را در سازمان برنامه تخفیف دادیم. معاون پژوهشی وزارت علوم به خاطر دارند زمانی که قانون برنامه نوشته می‌شد، همین ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه در لایحه نبود؛ یعنی اگر تغییرات در سازمان برنامه اتفاق نمی‌افتاد؛ شاید لایحه دولت بدون این حکم می‌آمد. خوشبختانه در ماده 99 برنامه تأکید شده که ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه بر همه احکام قانون برنامه حاکم است. ولی همین ماده یک با مشکلات زیادی مواجه است که باید اصلاح شود. واقعیت این است که یک نظام اداری مستقل را نمی‌شود با یک ماده نزدیک به 4 خط حل‌وفصل کرد، بلکه باید قانون درست و حسابی برای آن نوشته شود. در همین راستا باید از ظرفیتی که در حوزه آموزش عالی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و حتی وضع مقررات وجود دارد، استفاده شود.

فقدان مقررات خاص متناسب با وضعیت دانشگاه‌ها
خود وزارت علوم نیز باید تجدیدنظر کند. امروز در این وزارتخانه آیین‌نامه استخدامی اعضای غیرهیئت‌علمی، همان قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت است و تنها کمی در فوق‌العاده‌ها تفاوت دارد. آیین‌نامه استخدامی هیئت‌علمی وزارت بهداشت نیز همان قانون مدیریت است که تنها فوق‌العاده خاص هیئت‌امنا را دارد. یعنی به خودمان هیچ زحمتی ندادیم که متناسب با وضعیت دانشگاه‌ها مقررات خاص وضع کنیم، یعنی همان‌طور که در دیگر دستگاه‌ها وقتی یک کارمند را می‌گیریم و جرئت جابه‌جا کردن آن را نداریم، همین مسئله را شاهد هستیم. درحالی‌که قدرت به‌کارگیری و اخراج مهم‌ترین قدرت مدیریت است واصلا چنین مؤلفه‌ای در این زمینه وجود ندارد. یعنی این مسئله نه درباره هیئت‌علمی وجود دارد نه درباره دیگر کارکنان. طبیعتا در این میان خود وزارت علوم نیز باید به سمت تنظیم‌گری علم و فناوری، آموزش عالی و پژوهش حرکت کند نه اینکه تعیین کند دانشگاه‌ها چگونه اداره شوند. اینکه فرض کنید وزارتخانه بخواهد به‌عنوان معاون اداری مالی برای دانشگاه تعیین تکلیف کند به اعتقاد ما، اشتباه فهمیدن صورت‌مسئله است؛ چراکه وزارت علوم باید به سمت شناسایی استقلال دانشگاه‌ها حرکت کند و تنظیم‌گری خود را مانند کاری که بانک مرکزی درباره بانک‌ها انجام می‌دهد، دنبال کند. وزارتخانه باید خروجی دانشگاه‌ها را پایش کند، البته همان کارهایی که امروز انجام نمی‌شود. وزیر علوم از صبح تا شب دنبال اعتبار دانشگاه‌هاست درحالی‌که این کار وزیر نیست و یا مشغول مسائل مالی – اداری دانشگاه است. درحالی‌که باید مشغول سیاست‌گذاری برای حوزه علم و فناوری، تنظیم خروجی دانشگاه‌ها و کارهای پیش‌بینی شده در قوانین باشد.
متن حاضر ارائه محسن نجفی‌خواه، معاون علمی، فرهنگی و اجتماعی سازمان برنامه‌وبودجه کشور در همایش ملی علم و فناوری در برنامه هفتم توسعه است که مشروح آن در «فرهیختگان» منتشر می‌شود.